Gamkhar dan Shah (2007) telah melakukan kajian literatur berkenaan dengan dampak dana transfer terhadap perilaku pemerintah lokal. Mengutip Oates (dalam Gamkhar dan Shah, 2007), teori-teori berkenan dengan dampak dana transfer terhadap perilaku pemerintah terbagi ke dalam dua arus besar. Yakni generasi pertama dan generasi kedua.
Generasi pertama (first-generation theories) dicirikan dengan fenomena flypaper effect yang menjadi perhatian dominan. Secara sederhana, flypaper effect menjadi tema yang cukup menarik sebab memberikan gambaran mengenai bagaimana perilaku fiskal yang ditunjukkan oleh pemerintah penerima dana transfer.
Berikutnya adalah generasi kedua (second-generation theories) yang menitikberatkan diskursusnya pada sejauh mana dana transfer memberikan implikasi terhadap efisiensi dan kesetaraan, alih-alih sekedar menjelaskan mengenai flypaper effect.
Tiga tema besar mendominasi riset dalam diskursus generasi kedua. Yang pertama adalah tradeoff antara akuntabilitas dan ketergantungan fiskal dalam situasi kompetitif antar daerah. Berikutnya adalah soft budget constraint. Serta yang terakhir adalah problem moral hazard yang timbul dari kenyataan bahwa pemerintah pusat melindungi anggaran pemerintah lokal dari negative economic shocks. Ketiga tema besar ini secara lebih mendalam mencerminkan aspek keperilakukan dari pemerintah lokal dalam merespon dana transfer.
Teori Generasi Pertama: Flypaper Effect
Inman (2008) dalam upayanya menguraikan mengenai flypaper effect, memberikan pengertian bahwa flypaper effect secara umum merupakan suatu kondisi ketika jumlah mata uang atas dana transfer (grants-in-aid) yang diterima, secara signifikan mengakibatkan belanja publik yang lebih besar dibandingkan jumlah mata uang ekuivalen atas pendapatan publik (citizen income). Atau dengan adagium yang sederhana, money sticks where it hits. Sehingga, lanjut Inman, manakala memandang pemerintah sebagai suatu representasi dari pemilih publik, hal empiris ini lantas menjadi sebuah anomali.
Inman (2008) kemudian menganalisa fenomena ini dengan memberikan tiga alternatif penjelasan;
- Permasalahan data, yakni kesalahan klasifikasi atas matching grants sebagai exogenous aid.
- Permasalahan ekonometrik, exogenous aid dikorelasikan dengan variabel yang terabaikan sehingga memicu terjadinya bias penurunan atas estimasi pengaruh pendapatan serta bias kenaikan atas estimasi pengaruh transfer
- Permasalahan spesifikasi, di mana pemeritah sebagai warga yang menjadi representasi gagal dalam mengobservasi lump-sum aid.
Hines dan Thaler (1995) dalam konteks pemerintahan di US, menyatakan bahwa harapannya, pemerintah negara bagian akan menggunakan dana transfer dari pemerintahan federal dalam rangka peningkatan belanja daerah, tidak konsisten dengan teori ekonomi sederhana. Hines dan Thaler kemudian membuat satu perumpamaan sederhana mengenai penduduk suatu daerah yang menerima hibah lump-sum, lantas kemudian tidak disertai dengan peningkatan dalam hal belanja, begitu pula besaran pajak yang dibayarkan. Maka dana transfer yang diterima oleh pemerintah sejatinya merupakan hal yang serupa dengan peningkatan pendapatan. Sepatutnya peningkatan dalam barang dan jasa publik yang disediakan pemerintah, adalah ekuivalen dengan penambahan propensitas pemerintah daerah untuk membelanjakan pendapatan transfer ini.
Tentu saja, lanjut Hines dan Thaler, tidak seluruh dana transfer yang diterima pemerintah berupa lump sum. Dalam bentu transfer yang lain, pemerintahan federal memberikan transfer dalam rate yang telah ditetapkan. Hal ini kemudian menciptakan efek pendapatan dan harga terhadap permintaan layanan pemerintah daerah. Namun, bilamana pemerintah daerah memutuskan untuk membelanjakan lebih banyak daripada jumlah yang diperlukan demi mencapai jumlah maksimum dari subsidi yang diberikan pemerintah, maka tidak akan terdapat efek substitusi.
Dalam beberapa penelitian, dijumpai pula efek asimetri dalam fenomena flypaper. Efek asimetri ini, dijelaskan oleh Gamkhar (dalam Sour, 2013) sebagai peningkatan belanja pemerintah dalam jumlah yang lebih besar dalam merespon peningkatan dana transfer yang diterima, jika dibandingkan dengan pengurangan belanja bilamana terjadi pengurangan dana transfer yang diterima.
Sejumlah penelitian telah dilakukan atas fenomena flypaper effect atas dana transfer yang diterima oleh Pemerintah Daerah di Indonesia. Dan ini merupakan hal yang menarik untuk dikaji. Sebab, pemerintah daerah secara umum memang dipersepsikan memiliki ketergatungan pada dana transfer yang akan diberikan oleh pemerintah pusat.
Misalnya, penelitian yang dilakukan oleh Pentury (2011). Menggunakan analisis regresi atas data panel, Pentury mengamati keberadaan flypaper effect pada belanja modal provinsi Papua Barat. Tidak hanya belanja modal secara total, Pentury juga mengamati flypaper effect pada rincian belanja modal masing-masing di bidang pendidikan, kesehatan, dan infrastruktur. Penelitian Pentury menemukan indikasi flypaper effect atas DAU, DAK dan DOK pada belanja modal pemerintah Provinsi Papua Barat.
Lain halnya dengan Masdjojo dan Sukartono (2009) yang meneliti fenomena flypaper effect pada 35 kabupaten/kota di provisi Jawa Tengah. Sementara DAU dan Dana Bagi hasil berpengaruh secara signifikan terhadap belanja daerah, flypaper effect ditemukan atas DAU dalam hubungannya dengan belanja pemerintah kabuaten/kota.
Penelitian dengan cakupan lebih luas dilakukan oleh Junaidi (2012). Penelitian dilakukan dengan menggunakan data panel seluruh pemerintah daerah di Indonesia selama periode 2000 sampai 2010. Penelitian ini menyimpulkan terjadinya flypaper effect pada pemanfaatan DAU. Tidak hanya itu, atas flypaper effect tersebut dijumpai pula adanya asimetri, yang menunjukkan ketika terjadi pengurangan DAU, belanja daerah bahkan tidak berkurang namun pengeluaran tersebut dikompensasikan dengan tambahan pungutan pajak.
Sementara dari luar negeri, fenomena flypaper effect juga dijumpai berdasarkan hasil penelitian yang dilakukan di beberapa negara. Tidak hanya itu, namun fenomena flypaper effect ini disertai pula dengan efek asimetri. Contohnya adalah hasil penelitian yang dilakukan oleh Sour (2013) pada pemerintah lokal (daerah) di Mexico. Sour melakukan penelitian menggunakan data panel atas dana transfer unconditional yang diterima pemerintah daerah di Mexico dalm rentang waktu 1990 hingga 2007. Penelitian yang memberikan sumbangsih diskursus akan perlunya reformasi atas federalisme fiskal di Mexico ini, menyajikan bukti akan terjadinya efek asimetri pada fenomena papefly di pemerintah lokal Mexico.
Penelitian berikutnya dilakukan oleh Lim (2013) atas conditional grant yang diterima oleh pemerintah daerah di Korea. Terdapat dua jenis intergovernmental grants di Korea. Yang pertama adalah bagi hasil pajak daerah yang merupakan unconditional grant. Dan yang kedua adalah subsidi nasional yang merupakan conditional grant. Penelitian ini menemukan adanya asimetri dalam flypaper effect atas subsidi nasional yang diterima pemerintah daerah.
Teori Generasi Kedua: Transfer dan Implikasi terhadap Efisiensi dan Kesetaraan
Sebagaimana telah diuraikan sebelumnya, bahwa diskurus dari generasi kedua berpusat pada sejauh mana dana transfer memberikan implikasi terhadap efisiensi dan kesetaraan. Tiga tema besar mendominasi riset dalam diskursus generasi kedua. Yang pertama adalah tradeoff antara akuntabilitas dan ketergantungan fiskal dalam situasi kompetitif antar daerah. Berikutnya adalah soft budget constraint. Serta yang terakhir adalah problem moral hazard yang timbul dari kenyataan bahwa pemerintah pusat melindungi anggaran pemerintah lokal dari negative economic shocks.
Permasalahan pertama yang menjadi diskursus dalam teori generasi kedua diawali dari anggapan bahwa sistem desentralisasi dapat meningkatkan akuntabiitas kepada masyarakat melalui mekanisme kompetisi fiskal. Di mana pemerintah daerah saling bersaing memperebutkan sumber daya kapital melalui pemungutan pajak. Pemerintah pusat dapat mengintervensi kompetisi ini dengan mekanisme transfer bagi daerah dengan pendapatan pajak yang rendah. Begitupun manakala pendapatan daerah yang berasal dari pajak meningkat, maka dana transfer yang diterima oleh pemerintah daerah tersebut akan dikurangi. Hal ini, menurut Gamkhar dan Shah (2007), membuat sistem equalizing transfers seolah justru menjatuhkan pinalti kepada daerah yang berhasil memungut pendapatan pajak lokal dalam memenuhi kebutuhan belanja daerah. Pada akhirnya hal tersebut justru memberikan insentif yang keliru, sebab pemerintah daerah cenderung menghindari “pinalti” ini dengan melakukan slack pada penegakan regulasi perpajakan. Dalam hal ini, maka sistem revenue sharing menjadi hal yang bagus untuk diaplikasikan.
Tidak dapat dipungkiri bahwa desentralisasi mampu meningkatkan efisiensi dari fungsi alokasi di sektor publik oleh semakin terlokalisasinya pengambilan keputusan. Namun begitu, celah fiskal vertikal tercipta dalam alam desentralisasi disebabkan oleh kapasitas pemerintah lokal yang tidak mencukupi dalam memenuhi seluruh kebutuhan belanjanya. Mengutip Kornai (dalam Gamkhar dan Shah, 2007) kecuali bila didesain dengan tepat, transfer akan menciptakan permasalahan soft budget constraint, serta adanya ekspektasi dari pemerintah lokal bahwa pemerintah pusat akan “menyelamatkan” pemerintah subnasional yang mengalami kegagalan. Inilah permasalahan perilaku kedua yang dihadapi di tengah sistem desentralisasi dan keberadaan instrumen transfer antar pemerintah. Menengahi permasalahan ini beberapa peneliti merekomendasikan penerapan revenue-sharing system, di mana pajak dikumpulkan oleh pemerintah lokal dan didistrbusikan kembali secara merata kepada seluruh pemerintah lokal. Hal ini dianggap sebagai solusi atas perilaku pemburu rente dan free rider pada pemerintah subnasional, yang menjadi pangkal utama bagi masalah soft budget constraints ini.
Transfer antar pemerintah dapat berguna sebagai sebentuk jaminan bagi pemerintah daerah terhadap guncangan negatif stokastik yang mendera ekonomi lokal (Gamkhar dan Shah 2007). Namun demikian permasalahan ketiga kemudian muncul. Oleh Oates (dalam Gamkhar dan Shah 2007) Equalizing transfers dipandang mengacaukan pengambilan keputusan fiskal daerah dengan menciptakan problema moral hazard: bahwa jaminan dari guncangan negatif stokastik semacam ini akan melemahkan inisiatif pemerintah daerah untuk membuat persiapan kontinjensi pada anggaran.
References:
Al Khoiri, Rifki Hasan. 2015. Flypaper Effect dan Belanja Daerah di Propinsi Jawa Barat. Signifikan Vol. 4 No. 2 Oktober 2015.
Boadway, Robin. 2007. “Grants in a Federal Economy: A Conceptual Perspective” dalam Intergovernmental Fiscal Transfers: Principles and Practice ed. Anwar Shah hlm. 55-74. The World Bank.
Gamkhar, Shama, Anwar Shah. 2007. “The Impact of Intergovernmental Fiscal Transfers: A Synthesis of the Conceptual and Empirical Literature” dalam Intergovernmental Fiscal Transfers: Principles and Practice ed. Anwar Shah hlm. 225-255. The World Bank.
Hines, James R., Richard H. Thaler. 1995. Anomalies The Flypaper Effect. Journals of Economic Perspectives Volume 9 Number 4 Fall 1995 pages 217-226
Inman, Robert P. 2008. The Flypaper Effect. National Bureau of Economic Research Working Paper 14579.
Iskandar, Irham. 2015. Flypaper effect at the local governments: an empirical analysis for Aceh Province. Economic Journal of Emerging Markets, 7(1) April 2015, 24-32.
Junaidi. 2012. Asimetri pada Flypaper Effect: Bukti Empiris Pemanfaatan Dana Alokasi Umum pada Pemerintah Daerah di Indonesia. Jurnal Akuntansi dan Keuangan, Vol. 14, No. 1, Mei 2012: 45-55
Lim, Sang Soo. 2013. Asymmetry in the Flypaper Effect of the Conditional Grants: A Case of Korea. IPEDR 2013 V61.15
Masdjojo, Gregorius N., Sukartono. 2009. Pengaruh Pendapatan Asli Daerah Dan Dana Perimbangan Terhadap Belanja Daerah Serta Analisis Flypaper Effect Kabupaten / Kota Di Jawa Tengah Tahun 2006 – 2008. Telaah Manajemen Vol 6 Edisi 1 Maret 2009 hal 32-50
Pentury, Marthen Anton. 2011. Flypaper Effects Anomaly of West Papua Capital Public Expenditure. Economic Journal of Emerging Markets December 2011.
Shah, Anwar. 2007. “A Practictioner’s Guide to Intergovernmental Fiscal Transfers” dalam Intergovernmental Fiscal Transfers: Principles and Practice ed. Anwar Shah hlm. 1-51. The World Bank Public Sector Governance and Accountability Series.
Sour, Laura. 2013. The Flypaper Effect in Mexican Local Governments. Estudios Econ´omicos, vol. 28 n´um. 1, enero-junio 2013, p´aginas 165-186.
Widarjono, Agus. 2006. Does Intergovernmental Transfers Cause Flypaper Effect On Local Spending? Jurnal Ekonomi Pembangunan Vol. 11 No. 2, Agustus 2006 Hal: 115-123.
Undang-undang No 33 Tahun 2004 tentang Perimbangan Keuangan antara Pemerntah Pusat dan Daerah
